【机构改革】新一轮乡镇（街道）机构改革怎么改？

张恩凯，国际注册管理咨询师CMC，合易咨询（集团）党政机关、事业单位、国企业改革践行者，专注于基层政府机关事业单位、国有企业、民营企业的管理体制改革、组织能力提升，为多地基层乡镇人民政府、街道办事处机关及事业单位改革，近百家大中型国有、民营企业组织机制改革升级提供落地咨询服务。

近日，北京、天津、山东等多省市机构改革方案已获中央批准，标志着机构改革进入全面实施阶段，新一轮机构改革在地方层面正加速推进。面对这项新年“重头戏”，可谓要求高、时间紧、任务重，如何才能把各项改革任务落到实处呢？本文笔者主要以基层乡镇（街道）机构改革为例，结合近几年深度参与试点改革实践总结进行交流。

基层乡镇（街道）作为本次机构改革的重要组成部分，其主要改革重心是要围绕完善基层治理，聚焦机构设置和人员编制优化，以推动资源、服务、管理下沉。围绕改革方向和重心，下面以“为什么改革？要改革什么？怎么推动改革？”来展开分享。

（一）基层治理存在两层皮现象。目前，基层政权只到乡镇（街道）一级，而乡村（管区）、社区实行的是自治管理模式。这就意味着，我们在乡镇（街道）机构改革时，需充分考虑乡村、社区的自治管理问题，只有这样才能打通直接面向有效自治群体的行政管理末梢。从改革方向上，需要打造扁平化、服务型的管理机构。但从实际运行来看，乡镇（街道）管理面对的情景却并不是这样。一方面随着新型城镇化建设不断深入，农村空心化现象日趋严重，大量农民外出务工，致使农村治理零散化，很难实现有效自治。而城镇社区方面，由于居民工作、生活的相对独立性和陌生化，居民委员会及相关党组织的作用发挥也受到阻碍。总之，当前农村、社区自治和公共服务能力差距较大，滞后于基层群众的各种需要、诉求以及国家对基层社会治理的各项工作要求，致使很多工作责任又落到乡镇政府、街道办事处承担。另一方面，乡镇政府、街道办事处是现行五级政府的基础层级，各个领域的相关工作都会通过上级职能部门压给乡镇（街道），而乡镇（街道）由于人手不足，又只能把任务再分解并传达给村居和社区。而这种“上面千条线，下面一根针”的全能化局面，就造成了当前乡镇（街道）机构的低效运行，不能很好地适应基层的管理实际。

（二）机构和人员设置存在不合理。由于乡镇政府、街道办事处的“全能化”局面，致使按既有机构配置编制无法满足基层管理的实际需要。当然，针对此前已纳入机构改革试点的乡镇（街道），机构和人员编制设置更加趋于合理和运行高效。而尚未开展试点改革的乡镇（街道）面对上级各种繁杂任务，一般是采用“工作分摊”、“责任包干”或设立专班的方式落实，这就使得乡镇（街道）不得不在既定机构设置基础上，成立了如统计、拆迁、防疫、文化等专班工作组。

不少乡镇政府或街道办事处内设机构往往多则二十多个，分工过多过细，经常出现“有人无事干、有事无人干”的被动局面，非常不利于发挥整体合力，整体办事效能大大降低。另一方面，人员编制设置上未能坚持贯彻“因事设岗，因岗设人”的原则。加之，目前乡镇（街道）机关人员构成上，既有公务员、又有事业编、还有合同制，又有劳务派遣和临时工。人员关系复杂，人员素质参差不齐，合适的人员不能在适合的岗位，人员能力得不到发挥，很难保证基层行政机关的行政执行力和工作创新。

（三）考核机制不健全或未发挥作用。乡镇（街道）工作人员薪酬分配机制相对老化，“大锅饭”现象普遍存在，工作人员干好干坏一个样，挫伤了想干事、能干事、多干事的广大干部职工的工作积极性，也影响了乡镇（街道）行政管理效能和群众满意度的提高。

等等以上问题和矛盾，都会是推动本次机构改革中最难啃的骨头！但冰冻三尺非一日之寒，若想通过突击式、一刀切方式实现改革成效绝非易事。

机构设置是乡镇（街道）改革的基础，也是人员编制优化的前提。笔者以某率先进项试点改革的街道为例，阐述本轮要改革什么？

（一）调整机构设置，明确主要职责。例如，某街道按照“八办五中心”机构设置，改革调整设立纪委监委办公室、党建工作办公室、党政办公室、财政办公室、社会事务办公室（平安建设办公室）、综合行政执法办公室（生态环境保护办公室）、应急管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室（城市管理办公室）8个党政机构，及便民服务中心（党群服务中心）、民生保障服务中心（退役军人服务站）、综合治理服务中心（网格服务中心）、公共文化服务中心、经济发展服务中心（农业综合服务中心）5个事业单位。同时，重新明确主要职责，横向分工清晰、纵向明确工作权责。

（二）优化岗位设置，合理分配员额。按照精简、实用、扁平化管理的原则，基于业务，因事设岗配编，厘清岗位职责，明确岗位任职要求。人员编制分配坚持“三倾斜”原则，即向管区社区一线倾斜，向上级考核比重大的部门倾斜，向工作量大、任务难度大的部门倾斜。

（三）创新用人机制，全员竞争上岗。某街道通过全员竞争上岗，实现内部人才的合理流动和有效配置，为优秀人才创造施展才华的平台和创造平等竞争的机会。试点改革采取“双轨制”模式，打破身份和资历限制，让“公务员”、“事业编”、“编制外”统一公开竞争。使“庸者”下的心服、“平者”让的有据、“能者”上的有理。同时，采用上下“官兵互选”方式，优化部门人员组合，充分保障团队的向心力、凝聚力和战斗力。

（四）引入绩效考核机制，目标任务导向，激发工作动力。绩效考核机制要真正发挥作用，必须强化两大功能：目标导向功能和奖优罚劣功能。合易咨询专门为街道定制开发了“KCV”差异化绩效考核模式，包括工作实绩考核（KPI）、共性指标评价（CPI）、关键事件加减分（VPI）。对标上级考核指标体系，层层分解形成部门任务计划表。并把工作分解到每名管理者和具体责任人身上，确保人人肩上有担子、各项工作有人担。同时，建立定量考核和定性评价相结合的绩效评价机制。依据杰克·韦尔奇“活力曲线”原理，合理拉开优、中、差绩效等级差距，消除“平均主义”、“大锅饭”，确保考核奖优罚劣效果，真正激励干事者和奋斗者！

基于先行先试的实践经验总结，提供以下推动改革思路供参考：

政策方针是推动改革的“尚方宝剑”和指引方向，是推动改革的理论基础。乡镇（街道）首先就是要认真领如党中央、国务院、省、市、县（区）出台的相关政策文件和具体要求，例如中央刚批准的《山东省机构改革方案》就是我们推动工作最强有力的依据，在此基础上结合自身实际制定改革行动计划。

家家都有难念的经，相信每个乡镇（街道）对自身推动改革的堵点难点都了如指掌，针对机构和人员编制哪个环节存在人员冗余和人员配合不合理都很清楚。为此，各单位在推动改革时要进行充分调查研究，能够抓住主要异常、找出“不拉马的士兵”，敢于直面问题、不回避矛盾，要压紧压实责任，扎实做好“三定”工作。当然，在这个环节往往借助管理咨询机构专业力量推动会更加事半功倍。

面对本次时间紧、任务重、要求高的改革，仅靠班子领导自上而下的动员部署、发号施令是难以层层落实的，“上有政策、下有对策” 已是众人皆知的不良现象。所以，为避免各基层单位陷入惯性思维而被动应付，就必须革新规则，开辟新赛道，通过推行全员考核、全员竞聘上岗等举措形成末位淘汰、强制比例退出等市场化机制，让每个人从“观众”转变为“运动员”，激活全员智慧，做赛道并在“赛马”过程中实现人员精简目标。

推行任何改革，如同比赛一样，总会有先进者、后进者和观望者。各单位在推动人员编制精简工作中，要及时发现改革的星星之火，挖掘树立优秀标杆典型。同时，通过借助内部宣传、经验分享会、成果观摩会等系列举措营造正向舆论氛围，让先行者绽放光彩，让后进者学习借鉴、迎头赶上，让观望和抵制者无处躲藏。

总之，在推动本轮机构改革过程中，只有有的放矢、多措并举、有机结合，才能为新一年的改革工作开好局、起好步。合易咨询愿持续陪伴更多乡镇、街道改革前行！

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