开发区改革要“打通最后一公里”

高树山，合易咨询（集团）机构战略管理和组织能力专家，常年致力于宏观政策、国有企业、规模民营企业和产业升级等改革发展的观察与服务。

开发区是改革开放的排头兵，是国家经济建设的主战场，开发区的发展关系到国家经济建设的整体布局。

开发区产业链规划是“十四五”期间开发区转型升级的关键计划，重点围绕区域经济现状，研究“产业定位、产业体系、产业链、产业协同、空间布局”等问题，通过对接省、市、县级产业发展目标，对产业发展起到指导性、引领性作用，解决了开发区产业发展中“发展什么、怎么发展、在哪里发展”等重要问题。

一、开发区改革创新，需要“打通最后一公里”

2017年《山东省人民政府办公厅关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》指出，除“管理体制机制改革”外，开发区改革创新主要集中在以下五个方面：

（一）深入推进产业结构优化

围绕新技术、新产业、新业态、新模式，推动实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化，实现传统产业提质效、新兴产业提规模、跨界融合提潜能、品牌高端提价值。

（二）推动产业转型升级

借鉴和引入“互联网+”、工业4.0、自由贸易试验区等理念、标准和制度，推动园区产业融合发展、创新发展、高端发展。支持园区功能优化，延伸产业链条，支持科技研发、“腾笼换鸟”，引进带动能力强的高技术项目，逐步压缩、淘汰低端产业，更新替代传统产业，形成若干创新型产业集群。

（三）科学谋划产业布局

明确产业发展主攻方向，原则上每个开发区规划发展1～3个主导产业。综合运用要素供应、政策引导等手段，明确战略目标、产业特色、空间布局、开放功能、生态环保等。

（四）推进技术驱动发展

围绕开发区主导产业发展需求，建设一批重点实验室、工程研究中心、工程实验室、技术创新中心、产业技术创新联盟和产业技术研究院，进一步增强开发区源头创新、人才培养和成果转移转化的功能优势，形成科技创新和产业升级的典型样板和示范。

（五）加强招商引资工作

聚焦招商引资、招才引智主责主业，鼓励开展精准化招商、产业链招商。

二、开发区产业布局、产业现状和产业发展存在的问题

（一）受传统招商引资观念和手法的影响，拼土地价格、拼税费减免，“剜到篮子里就是菜”的产业堆砌做法，已经无法适应高质量发展的要求。

（二）开发区产业定位不清晰，产业门类“小而全”，造成竞争力薄弱。伴随供给侧改革的深化推进和需求侧的持续升级，生存和发展愈来愈艰难。

（三）产业层次不高、技术水平不高、产业布局粗放、重复投资和无序竞争等。

（四）缺少上下游产业支撑，发展协作成本不断上涨。

（五）产业不能集群发展，上下产业链非常短。各自为战，无法有效整合要素资源统一配置。

（六）开发区经过长时间的招商和产业配套沉淀，产生大量低效土地、厂房和僵尸产业，“腾笼换鸟”任务艰巨。

现代经济的竞争，很大程度上是产业链的竞争。随着我国经济向中高速发展转型，资源、环境、土地的制约日益趋紧，上述五大问题如果不能够从“顶层设计、产业链规划和资源协同”等方面有效解决，则开发区的发展方式和发展效率将难以为继。这是继2018-2019年开发区实施“管委会+公司+机制”三位一体改革后，如何实施产业链改革和布局的又一重大课题，简单地说，就是如何实现“打通最后一公里”的改革硬骨头。

三、山东省关于开发区改革创新的目标

目标一：开发区改革要依托主导产业、骨干企业、重点平台等，实施“生态圈”培育计划。优化布局，以改革来促进资源集约、项目集聚和产业集群。

目标二：检验开发区改革成效，主要标准就是看是不是形成了特色产业生态，是否形成了产业链平台，就是看有没有在同类园区中争先进位。

目标三：是否以产业链的思维，实施“产业瘦身”，在产业门类收缩中寻求“一体发展、联动发展、集群发展”的突破。

目标四：如何通过更换经营主体和产业链招商的方式，盘活开发区。通过新旧动能转换，实施“腾笼换鸟工程”，将“死鸟”换成“活鸟”，“笨鸟”换成“俊鸟”，推动资源要素向新兴产业集群集中，同时做好增量和存量两篇文章，建立开发区“大数据”应用平台。

四、开发区改革创新“打通最后一公里”，需要解决十大问题

五、上述十大问题如何解决？

2018-2019年，山东确定了12家试点开发区，围绕创新行政管理体制、项目审批机制、开发运营机制、用人分配机制、市场监管机制等五个方面，开展先行先试。如，济南新材料产业园区实行全员聘用，实现由“身份管理”向“岗位管理”转变；进行分配改革，建立薪酬管理体系，实现由“铁工资”向“绩效薪酬”转变；建立了绩效管理体系，实现由“定性评价”向“定量考评”转变。

“管委会+公司”管理体制机制改革完成以后，必须实现以体制机制改革促产业变革的根本性转变和提升。否则，体制机制改革就是“无源之水”、“无本之木”。

开发区通过改革创新，打造“产业链平台”，必须通过“产业链规划”形成产业价值；通过“体制机制改革”形成赋能价值；通过“资本要素”，形成产业基金支持，如下图。

关于开发区产业规划，《山东省经济开发区条例》指出，“要明确产业发展定位，统筹产业布局，培育产业集群，实现差异化发展”，着力在全省经济开发区培育一批创新能力较强、主导产业价值链较完善、产业形态优化、带动作用大的1000亿级、500亿级的特色产业集群，到2020年，全省经济开发区重点推进培育50个主营业务收入超500亿级产业集群，10个主营业务收入超1000亿级产业集群。

在自身系统规划产业链存在诸多困难情况下，借助外脑、依托第三方规划咨询机构，启动和开展“打通最后一公里”的规划和落地工作是理想的选择，是有效的解决之道。