【国企改革】关于国有企业相对控股混合制企业管控的一些思考与建议

近年来，在国资国企改革领域，混合所有制改革成为一大热点。从中央到地方，都把混合所有制改革摆在更加重要的位置，混合所有制改革作为国企改革的重要突破口正在加速推进。笔者在为企业提供管理咨询服务时，参与多家国资国企改革事务，有一些亲身经历和实践、切身体会和感受，也有一些思考与建议。

本文聚焦“国有企业混合制改革”，对“国有企业混合制企业管控”开展一些探讨。

在辅导国企混合制改革时，遇到了这么一个企业案例。一家市属国有企业基于“融入区域发展战略，服务实体经济，助力中小企业纾困与创新发展”的初心，在助力当地民营中小企业过程中，选择优质民营企业进行投资并实现相对控股，年投资回报率达到20%以上，并且公司资产、收入、利润等经营指标得到大幅度提升，有效提升了公司资本运营能力，在实现国有资产保值增值的同时，为公司构建了资本运营平台。

相对于国有绝对控股混合所有制企业，国有相对控股混合所有制企业的国有控股股东持股比例低于50%，其国有控股股东不追求对企业的绝对控股但仍然是控股股东。在这种股权结构下，国有控股股东不能直接以上级行政命令代替法人治理体系；更不能生搬硬套对国有独资、全资、国有参股及国有绝对控股企业的管控模式和政策，需要企业根据实际发展情况探索实施差异化管控模式。

但是，公司在实施相对控股混合制企业差异化管控方面遇到的很大的困惑与困难：

1、落实执行上级有关文件时存在困难。如：2021年11月15日，山东国资委对外印发了《关于省属国有相对控股混合所有制企业差异化管控的指导意见（试行）》（鲁国资〔2021〕13 号，以下简称《指导意见》）。

指导意见指出：国有相对控股企业国有股东作为出资人，要发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，以资本为纽带、以产权为基础、以管资本为主线，对相对控股企业实施监管。对于企业重大决策事项，按出资比例或公司章程履行出资人职责，主要通过股权代表体现意志，不干预企业日常经营活动。但是，对于企业日常经营活动没有明确界定。在另一方面，指导意见指出：相对控股混合制企业将招聘计划报国有股东审批后，可自行组织；建立健全相对控股企业与劳动力市场基本适应、与经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和增长机制，工资总额可实施备案制管理。

对于员工招聘、薪酬管理等企业日常经营活动需要管控到何种程度，对于企业是巨大的困惑与挑战。

2、坚持党的领导，加强党的建设，是国有企业的根和魂，是我国国有企业的独特优势。现在的相对控股混合制企业党建属于非公党建，如何把“加强党建”推广到混合所有制经济体之中，带动企业核心竞争力进一步提升。

带着这些问题，笔者研究了国内一些标杆企业的做法，希望能对企业的混合制改革提供借鉴：

国家开发投资集团有限公司（以下简称“国投”）在“管好”与“放活”之间，找到了一条差异化管理之路，破解混改的机制融合难题。国投建立了一套差异化管控制度体系，有效促进国有资本和民营资本优势互补、共同发展。以相对控股混改试点企业中国水环境集团为例，企业可自主决定经理层成员的人选聘任、管理办法、薪酬和履职待遇等，就连工资总额也实行集团内单列管理，由有关子公司自主决策。

国投坚持“坚持国有资本投资到哪里，党的建设就跟进到哪里”的原则，确保混改企业的党建有组织、有活动、有作用、有影响、有保障。党建工作也对相关企业的业务起到了明显的推动作用。

中国建材对相对控股公司实施不同的差异化管控，在充分发挥法人治理体系作用的同时弥补缺项，形成了独具特点的“法人治理+ 清单管理”差异化管控模式。一是从行政型管控转变为治理型管控。一方面完善顶层设计，健全专职股权董监事制度体系，制定《国有相对控股混合所有制企业差异化管控实施细则》，集团公司不干预所出资企业的经营自主权，通过选择、授权、委派董监事，依据出资企业法人治理结构行使职能，充分体现国有股东的意志。另一方面完善组织体制，通过设立专门机构，保障股权董监事尽职尽责履职，通过建立考核机制，对派出的董监事实施定期考核。二是对差异化管控对象进行明确划定。差异化管控模式运用于纳入集团合并报表范围的三级及以下国有相对控股混合所有制企业。三是拟定管控清单实施清单制管理。将清单内容按照穿透事项和非穿透事项分为两大类，清单管理能够界定管控界面，明晰职责权限及行权路径，加大对管控企业的授放权力度。以相对控股混改试点企业中国巨石为例，中国建材对中国巨石差异化管控的方式是按照穿透式清单和非穿透式清单进行管理，不干预企业日常经营，只对企业投资、业务布局、合规经营和财务管理等重大事项进行管控，对经营管理和选人用人并不干预，最大限度授予自主权。

对建立相对控股混合所有制企业差异化管控模式的建议

1、加强党的建设，发挥党组织作用

相对控股混合制企业要落实《中国共产党章程》等党内法规制度，坚持党的领导，加强党的建设，为党的工作创造必要条件，建立党的组织，开展党的工作，确保党建工作有组织、有活动、有作用、有影响。

落实相对控股企业党组织在公司治理结构中的法定地位，把党建工作基本要求写入公司章程，推动党的建设与企业生产经营深度融合。结合实际情况，研究制定需党组织决定、前置研究讨论及负面清单，明晰党组织与其他治理主体的权责边界，规范党组织前置研究讨论的要求和程序。

2、明确治理型的差异化管控模式

要坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一的原则，破除功能定位模糊、以直接干预为主的行政管理惯性，充分发挥法人治理作用，给予企业更多自主经营管理权。要健全制度体系，完善治理结构。以管资本为主，建立专职股权董监事管理制度，国有股东决策层通过选择、授权、委派董监事，做实做强相对控股混合制企业董事会，依靠企业法人治理结构行使职权，充分体现国有股东的意志，行使股东权利。要建强组织体系，做好保障监督工作。

3、明确分类别的差异化管控对象

要采取“一企一策”原则建立企业评估模型，根据国有相对控股混合制企业的股权结构、行业特性、业务定位、发展阶段等维度，设立外部环境情况、公司治理情况、组织功能情况、企业市场竞争力等多方面的评价指标，对企业的成熟度和管控力度进行区分，结合企业实际，在差异化管理上实施分类、精准的监督指导和考核。

4、采取清单式的差异化管控方式

明确公司与所属混合所有制企业的权责边界，以清单式管理明晰行权路径，实施差异化管控。一是制定非穿透事项清单，充分授予混改企业经营自主权。将涉及企业发展战略、企业经营预算、员工薪酬激励、投资融资等企业经营管理事项还权于企业，依靠公司治理结构，借助委派的董监事，充分行使股东权利。二是制定穿透事项清单，强化对混改企业的风险防控。将国有资产管理、生产安全、党的建设、巡视巡察、审计工作等非经营类事项列入直接管控清单，采取上下级垂直穿透式管理，严防重大风险发生。

要建立差异化管控模式，需建立治理型的差异化管控机制，需明确分类别的差异化管控对象，需采取清单式的差异化管控方式。如此，才能有效完善相对控股混合制企业治理体系，充分激发企业活力，提升企业效率，促进不同所有制资本相互融合、取长补短、共同发展。

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